2021年5月6日，意大利参议院通过一项题为《承认意大利手语和听障人士包容措施》的修正案，该修正案涉及的新增条款承认了意大利手语和意大利触觉手语的法律地位。2021年5月19日，经众议院批准，该修正案作为《新冠疫情紧急状态下支持企业、经营者、工人、医疗卫生系统和地方服务紧急措施》（本文简称《支持法令》）的一部分转化为法律，并于2021年5月22日生效。这意味着意大利正式承认本国手语的法律地位，而此前意大利曾是欧洲范围内唯一没有承认本国手语地位的国家。
一、相关背景
据统计，意大利约有5000000人患有不同程度的听力障碍，其中聋人大约有60000人，手语使用者约为40000人。此外，还有一部分有言语障碍的健听人，如唐氏综合征、自闭症、获得性癫痫性失语症患者，也使用手语进行交流。聋盲人群体约有189000人，他们中的一些人使用触觉手语。由于种种原因，意大利手语的法律地位一直未能获得认可，这种情况直到最近才有所改变。
（一）手语使用范围扩大
20世纪80年代，意大利手语的使用主要局限在私人空间和聋人群体内部，公开场合的手语使用相对缺失。近几十年来，随着尊重、保障残疾人权益认识的提高，意大利政府颁布了多项法律法规保障听障人士信息获悉权、文化享有权、受教育权等权利，手语在这些规定中扮演了重要角色。例如，1992年颁布了《残疾人援助、社会融合和权利框架法》，该法在各级学校中为听障人士引入沟通助理，并规定大学生有权在课堂上、考试和论文答辩中寻求手语翻译服务。而医院和一些公共服务部门手语翻译服务的提供则主要取决于地方管理人员对残疾人权益保障问题的敏感程度。总体而言，尽管在各种法律和行政法规的支持下，手语正在意大利公共生活的各个领域被接受，为听障人士的生活带来了一定程度上的便利，但是，在部分情况下政策实施效果不佳，没有实现对听障人士广泛的社会包容。
（二）手语社会知名度提高
近年来手语更多地进入大众视野，逐渐获得了在公共领域的知名度。例如，根据与意大利经济发展部签署的《国家服务协议（2018—2022）》，意大利广播电视公司必须将一定时长的新闻节目翻译成手语，并逐步推动其他类型电视节目无障碍版本的制作和播出。2020年2月，该公司开创性地实现了对第70届圣雷莫音乐节长达30小时的全程手语直播，音乐节上的所有主持人对话被翻译成了手语，参赛选手的表演由手语表演艺术家进行了演绎，这也是欧洲广播电视史上的第一次。此后，意大利广播电视公司又对多种其他类型活动进行了手语直播。另外，自2020年2月25日起，意大利民防部每天两次的新冠疫情发布会现场开始配备手语翻译，并进行同步电视直播；自2020年3月31日起，意大利总理新闻发布会上也出现了手语翻译的身影。上述事例在保障聋人基本权利的同时，也使手语更多地进入了大众视野，在社交平台上引发讨论，提高了社会对手语的关注。
（三）各聋人组织立场不同
意大利有许多为聋人群体争取权益的组织，但这些组织对手语持不同观点。成立于1932年的全国聋人协会是国家认可的非营利性组织，旨在为聋人争取权益，促进社会包容。该协会由聋人管理，协会官员由成员民主选举产生，下设地方分会，是聋人与国家和地方政府机构沟通的重要纽带。该协会开展了大量支持承认和使用意大利手语的活动，并且积极推进有关手语的立法程序；地方分会负责协调了大量手语培训课程，培养手语教师和翻译人员。此外，协会还组织了各种全国和地方性的手语研讨会和讲习班。发起于2011年5月的“立即承认意大利手语！”运动也是推动手语地位获得承认的重要力量。此外，还有几个组织参与了手语推广和立法过程，并起到积极作用，包括：金丝线联盟、ANIOS意大利手语翻译协会、全国听障人士翻译协会、火车合作组织等。意大利保护听障人士权利家庭联合会则反对以身体缺陷定义聋人群体，倡导通过早期干预和口语单语教育模式帮助聋人融入社会。对手语持消极态度，反对承认手语和对手语进行立法，并认为随着医学和科技水平的进步（如助听器、人工耳蜗、言语治疗的发展），继续使用手语是历史的倒退。该协会还认为，承认手语意味着需要培养和雇佣大量的手语翻译人员，须投入大量财政经费。而聋人学校的重新开放则可能导致聋人群体进一步被孤立和边缘化。
（四）多次立法尝试
2008年4月，宪法事务常设委员会曾向参议院提交名为《承认意大利手语》的法案。2011年3月，结合其他几项提案，参议院批准了统一法案《促进聋人充分参与集体生活和承认意大利手语条例》，该法案被认为兼顾了意见相左的各方主张。法案规定，意大利承认意大利手语，促进双语教育模式，积极消除聋人参与社会生活的各种障碍；同时法案也为聋人的早期诊断、干预、康复、言语治疗以及意大利手语在教育和公共机构中的使用提供了指导；还规定法案的落实不得给公共财政增加新的负担。但在随后的众议院讨论中，有议员建议使用“模仿—手势语言”的表述替代“意大利手语”，认为随着科技的发展聋人已经能够通过口语接受教育，手语不再重要，并且担心承认手语的地位可能引发立场不同的聋人组织间的冲突。这引发了部分聋人的强烈不满，他们组织了多次抗议活动，并由此诞生了旨在推动承认手语的“立即承认意大利手语！”运动。2011年7月，经多次修改，众议院的一个专门委员会通过了上述法案“基本文本”。然而新文本无视了手语协会表达的反对之声，在标题中删去了“承认意大利手语”的关键表述，增加了许多有关预防、治疗耳聋和使用助听设备的条款，强调科学研究对早期诊断的广泛干预。同时，新文本只承认了意大利手语的地位而忽略了身份要素，没有尊重联合国《残疾人权利公约》的所有精神，并且特别关注听力残疾的预防和治疗。随着政府换届，上述法案最终被遗忘，没能完成立法程序。
2013年3月，有议员向参议院提交了题为《承认意大利手语》的法案。2017年10月，参议院结合其他几项提案批准了《聋人、听障人和聋盲人公民权利框架法》统一法案文本，并将其转交众议院。参议院通过的法案文本主要涉及消除交流障碍，正式承认意大利手语和触觉手语，以及促进对聋人和聋盲人的社会包容。此外，该法案还规定个人有权自由选择使用口语或手语，相关机构应促进提高学校、工作环境和医疗服务的包容性。推进博物馆、美术馆等公共文化空间的无障碍化发展，保障公民的政治参与。此外，该草案要求为手语和触觉手语的译员建立国家登记册，并由国家残疾人状况观察站监测聋人、一般听力障碍者和聋盲人状况。同样明确了上述政策的落实不得给公共财政造成新的负担。但是，由于恰逢立法机关换届，该法案也未能完成立法程序。
上述两个法案都经历了非常复杂且漫长的立法程序，意大利聋人社区始终各执一词，而立法机关一直试图寻找他们之间的共识。此外，目前仍有几项关于手语的立法提案正在进行议会审议，但尚未获得重大进展。
二、手语立法进程
（一）手语语言学发展
语言学界自20世纪70年代起承认手语的自然语言地位。意大利国家研究理事会心理学研究所（现为认知科学与技术研究所）在20世纪80年代成为意大利第一个开展手语研究的公共机构。目前意大利学界的主流研究方向包括对手语内部结构的研究、有关聋童手语习得和语言习得过程的研究，后又衍生出与计算语言学、自然语言处理和虚拟动画制作相关的跨学科研究项目。在科研人员和聋人顾问的合作下，大量相关成果已发表或出版。
除科研项目外，一些大学也开设了手语课程，其中比较有代表性的是威尼斯大学。该校自1999年起开设手语选修课，2001—2002学年手语成为该校多个专业的可选主修语言，与英语、法语、德语等其他外语并列。2011—2012学年起，课程中另加入了触觉手语内容，课程目标是培养沟通助理、翻译人员以及言语障碍方面的专业人员。据统计，2001—2017年共有695名本科生和233名硕士生选择手语作为主修语言之一。2020—2021学年学校正式将手语作为口译和笔译硕士学位课程的一门专业语言，旨在培养高度专业化的手语翻译人员。除了培养专业人才，大学举办的国际会议和研讨会也提高了意大利手语在国内和国际上的知名度。手语语言学的发展为手语立法提供了理论基础。
（二）手语立法成为趋势
随着政治和经济的发展、社会福利的完善以及保障残疾人权益认识的提高，许多国际及区域性政治组织都涉及对手语的规定，如联合国或欧盟的相关公约或决议。2006年，联合国通过《残疾人权利公约》，意大利于2007签署、2009年正式批准该公约。公约明确指出，手语与口语具有平等地位；缔约国政府应在正式场合中允许使用手语；有义务承认和推动手语的使用；并应为学习和宣传手语提供便利；主张手语和聋人文化是残疾人特有的文化和语言特性。此外，根据意大利《宪法》的规定，在议会批准国际公约后，必须进行立法来保障公约的落实，也就是说，意大利迟迟未能通过关于手语的立法也是不合宪法规定的。欧盟层面也通过一系列决议，如《关于聋人手语的决议》（1988）、《关于手语的决议》（1998）等，呼吁和推动欧盟成员国通过相关手语的法律，以保证聋人手语权利。在这些国际及区域性政治组织的呼吁下，手语立法已成为国际趋势，截至2016年，已有48个国家通过了与手语相关的法律。
尽管手语在意大利国家层面迟迟没有获得法律认可，但仍得到了地方和国家机构的非官方支持，例如，手语课程通常由地方行政部门直接赞助，经费一般来自用于地方福利、卫生或教育的预算。此外，到目前为止，意大利已有十余个大区实现为手语立法，承认意大利手语的地位。然而，与其他国家和意大利各地方相比，意大利在国家层面手语立法的滞后显而易见。
（三）新冠疫情下的聋人群体
新冠疫情为聋人群体争取权利提供了新的动力，聋人社区通过各种正式和非正式的活动表达诉求，并保持了凝聚力。自2020年2月下旬意大利新冠疫情暴发起，聋人群体就因无法平等地获得服务、教育和福利，而遭受了巨大的困难。例如，佩戴口罩使聋人无法阅读唇语，学校远程教学导致大多数沟通助理或口译服务中断，因缺乏手语翻译医生无法与聋人患者沟通，聋人无法获得政府发布的紧急信息等。
在聋人组织的抗议和协调下，聋人的生活状况逐步有所改善。教育方面，一些手语—口语双语学校为学生提供了手语学习资料；意大利广播电视公司在2020年3月底推出了面向2—6岁聋童的手语动画片；一名聋生在社交平台上抗议后，获得了远程沟通助理服务；聋人协会也在线上为儿童组织了多种趣味活动。此外，在疫情期间聋人群体表现出了对信息充分知情的强烈需求，为此聋人社区积极游说相关部门改善和增加手语翻译服务，并在全国范围内发起多次集体动员和社会抗议活动，最终民防部新闻发布会和总理发表的电视讲话都配备了手语翻译。这一方面保障了聋人的权利，提高了手语的知名度，另一方面聋人社区也在此过程中实现了自我赋权。此外，聋人社区成员通过网络相互分享疫情信息、组织文化活动，新的虚拟交流空间逐步形成，社区凝聚力增强。
（四）手语立法的契机
2021年3月22日，意大利政府颁布《支持法令》，旨在对受新冠疫情影响的多个领域进行经济援助。2021年5月19日，经议会批准该法令被转化为法律，并于2021年5月22日生效。在法令转化过程中，联盟党主席马泰奥·萨尔维尼作为第一签署人提交了一项题为《承认意大利手语和听障人士包容措施》的修正案。经议会审议通过，该修正案最终被编为《支持法令》的第三十四条之三，作为一项残障人士支持措施，被一同转化为法律。受益于《支持法令》作为紧急措施的特殊属性，该修正案在审议过程中没有经历与先前法案类似的无休止的讨论。此外，该修正案与之前法案在内容上也有所不同。之前的法案是内容较为完善的针对手语或听障人士的专门立法，而此次涉及手语和听障人士的内容只是作为《支持法令》中的单独条款通过。该提案第一签署人马泰奥·萨尔维尼认为，修正案的通过使听障群体拥有了更多权利、机会和自由。意大利残疾事务部长恩里卡·斯特凡尼表示，此项修正案的通过意味着意大利在手语地位的问题上终于与欧洲其他国家保持一致。
三、条款内容
《支持法令》第三十四条之三《承认意大利手语和听障人士包容措施》由七款组成，具体内容如下：
第一款 意大利承认、促进和保护意大利手语和意大利触觉手语。
第二款 意大利手语翻译和触觉手语翻译是从事手语翻译和触觉手语翻译的专业人员，他们通过将口语、其他手语或触觉手语转换成视觉手势模式，来保证不共享手语知识的人之间的语言互动。部长会议主席（总理）或残疾事务部长在与大学和科学研究部部长商定后，将在法律生效之日起九十天内通过一项法令，以确定手语翻译和触觉手语翻译的职业培训路径，并制定在本法生效之日前已经从事上述职业的人员的过渡规则。
第三款 公共行政部门应推动手语和触觉手语翻译服务的推广，并开展字幕实验项目。
第四款 意大利总理府应开展宣传活动，以促进听障人士融入社会。
第五款规定，执行此条所需的经费来自2018年批准的《2019—2021年度财政预算》中用于促进听障人士社会融入和用于推广翻译服务的财政经费。并规定，2021年经费将在原有300万欧元的基础上增加400万欧元。第六款对上述《2019—2021年度财政预算》中的相关条款进行了修改。第七款则进一步明确了上述新增400万欧元的经费来源。
虽然第二款明确了在法律生效九十天内需要颁布的配套法令，但是目前该配套法令尚未出台。
四、社会反响
意大利手语法律地位的确立引发了意大利国内的热议，《共和国报》《晚邮报》《每日事实》等媒体都对此进行了报道。由于意大利聋人社区在手语问题上长期存在意见分歧，各方对此条款的通过持不同态度。
意大利全国聋人协会发文高度赞赏了上述修正案的通过，认为这是整个聋人社区的胜利，是走向文明的重要一步，同时也是整个意大利的胜利，意大利终于在包容残疾人问题上实现飞跃，值得被载入史册。协会主席朱塞佩·彼得鲁奇表示，承认手语地位只是非常重要的第一步，现在仍需制定一系列配套措施，为手语课程制定明确的规则，以确保接受统一培训的沟通助理和手语译员的专业度，此外，还需要使服务标准化，使沟通助理内部化，真正成为学校的一部分。
ANIOS意大利手语翻译协会全国主席弗朗切斯卡·马拉斯皮纳认为，这是一个历史转折点，各协会的长期努力终于得到了制度层面的回应。她提到，现在手语翻译课程有望更多地进入大学课堂，而此前除了少量试点项目外，手语培训主要委托给私人机构进行，有时培训质量不能得到保障。此外，她还希望随着新法律的颁布，所有公共机构可以提供手语翻译服务。
始终对手语持反对态度的意大利保护听障人士权利家庭联合会则对此条款的通过表示批评，称此举违反了宪法和常识，且没有尊重民主和议会辩论程序，认为条款只考虑了少部分聋人的权利而忽视了更多人的权利，并没有真正实现对聋人权利的保护。该组织声称，在对意大利复苏至关重要的《支持法令》中引入无关紧要的手语条款，令协会和协会成员感到失望。
还有一些质疑之声来自使用手语的健听人。他们认为这些条款只保护了聋人，并没有考虑到其他使用手语的健听人的权益。这类人群尽管使用手语，却无法享有与聋人同等的待遇，也无法获得相应的支持和帮助。
